Les 20 propositions du rapport Balladur - Extraits choisis

Extraits choisis - Le rapport complet comporte 130 pages dont la moitié détaillent les 20 propositions. Aussi, certaines d'entre elles ne concernant pas directement les élus de nos territoires sont simplement mentionnées pour mémoire.



Proposition n° 1 : favoriser les regroupements volontaires de régions et la modification de leurs limites territoriales pour en réduire le nombre à une quinzaine
Le Comité suggère que le périmètre de certaines des régions françaises soit revu, de telle manière que le découpage des régions leur permette de mieux prendre rang dans l’ensemble européen des régions. Le Comité a estimé qu’il n’avait pas compétence pour procéder à des recommandations précises en cette matière.

Proposition n° 2 : favoriser les regroupements volontaires de départements par des dispositions législatives de même nature que pour les régions.

Proposition n° 3 : désigner par une même élection, à partir de 2014, les conseillers régionaux et départementaux ; en conséquence, supprimer les cantons et procéder à cette élection au scrutin de liste.
Le comité propose que les conseillers régionaux et les conseillers généraux, qui seraient dénommés conseillers départementaux afin de dissiper toute ambiguïté, soient désignés en même temps et selon le même mode de scrutin.
Le Comité a donc retenu un mode de scrutin inspiré du scrutin dit « à fléchage » en vigueur à Paris, Lyon et Marseille pour la désignation des membres du conseil municipal de ces trois villes. Ainsi, dans le cadre d’un scrutin de liste proportionnel à deux tours assorti d’une prime majoritaire, afin que la gouvernance des assemblées départementales et régionales soit assurée dans les meilleures conditions, les listes présentées le même jour aux suffrages des électeurs comporteraient autant de candidats que de sièges à pourvoir dans les conseils départementaux. Les premiers de liste seraient, dans une proportion à déterminer en fonction de la population, désignés pour siéger au conseil régional et au conseil départemental, tandis que les suivants de liste siègeraient exclusivement au conseil départemental.
Les circonscriptions pourraient, selon le cas, coïncider avec un arrondissement ou en regrouper plusieurs, en tout ou partie.

Proposition n° 4 : achever, avant 2014, la carte de l’intercommunalité.
Il implique, d’une part, que toutes les communes soient obligées de faire partie, en fonction de la population qu’elles comptent, de la structure intercommunale correspondante : communauté urbaine, communauté d’agglomération ou communauté de communes. A cela s’ajoute la nécessité de revoir le périmètre de certaines intercommunalités, et notamment de celles qui n’ont été constituées que pour des raisons circonstancielles, « défensives » ou purement politiques, ou encore de celles dont le périmètre méconnaît la réalité géographique des agglomérations. A cette fin, le Comité recommande que la loi prévoie que les communes soient invitées à rejoindre, avant le 31 décembre 2013, une intercommunalité et que, passé ce délai, il appartienne au préfet d’y pourvoir.

Proposition n° 5 : rationaliser, avant 2014, la carte des syndicats de communes.

Proposition n° 6 : interdire la constitution de nouveaux « pays » au sens de la loi du 4 février 1995.

Proposition n° 7 : instaurer l’élection des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre au suffrage universel direct, en même temps et sur la même liste que les conseillers municipaux.
Le Comité recommande que, sur le même schéma que celui proposé pour les élections départementales et régionales, les candidats aux fonctions de conseiller municipal et de conseiller communautaire figurent sur une seule et même liste, les premiers de la liste ayant vocation à siéger au conseil communautaire et au conseil municipal de leur commune d’origine, les suivants de liste ne siégeant qu’au conseil municipal de leur commune. Afin de garantir que les communes soient représentées dans des conditions satisfaisantes au conseil communautaire, il conviendrait que la loi prévoie les critères de représentation avec une précision suffisante, l’objectif pouvant être que, quelle que soit la taille des communes membres, toutes aient au moins un représentant au conseil communautaire. Quant au mode de scrutin retenu pour cette élection, il serait le même que celui actuellement en vigueur à Paris, Lyon et Marseille.
Aux yeux du Comité, il n’a pas fait de doute que les mandats exécutifs intercommunaux avaient vocation à entrer dans le champ de la législation applicable au cumul des mandats.

Proposition n° 8 : créer par la loi onze premières métropoles à compter de 2014, d’autres intercommunalités pouvant ensuite, sur la base du volontariat, accéder à ce statut.
Pour donner une impulsion nouvelle aux communautés urbaines les plus peuplées et les plus importantes de notre pays, le Comité recommande que soit créée une catégorie de collectivités locales à statut particulier au sens de l’article 72 de la Constitution, les « métropoles ».
La liste de ces métropoles serait fixée par la loi elle-même. Cette liste inclurait les actuelles communautés urbaines de Lyon, Lille, Marseille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice, Strasbourg, ainsi que les communautés d’agglomération de Rouen, Toulon et Rennes, dont les périmètres géographiques pourraient, à cette occasion, être revus de manière à permettre, dans le cadre de l’achèvement de la carte des intercommunalités, leur extension future.
Ces métropoles bénéficieraient de l’ensemble des compétences reconnues aux communes et de la clause de compétence générale. Les communes membres des communautés urbaines et d’agglomération sur la base et dans le périmètre desquelles elles seraient créées, auraient la qualité de « villes », personnes morales de droit public. Elles recevraient attribution de compétences en matière d’écoles, de crèches d’action sociale et médico-sociale et leurs maires conserveraient, outre leurs attributions d’officier d’état civil, le pouvoir de police générale et le pouvoir de délivrer les autorisations individuelles d’urbanisme. Elles pourraient également se voir déléguer des compétences supplémentaires par la métropole et leurs ressources seraient constituées, outre les dotations budgétaires de la métropole d’une partie, à déterminer, des impôts indirects locaux, des dons et legs, des produits du domaine et des redevances pour services rendus.
En outre, le Comité souhaite que les métropoles ainsi créées exercent, par attribution de la loi qui les aura instituées, la totalité des compétences départementales (action sociale et médico-sociale, collèges, environnement...), car tel est bien le meilleur moyen de répondre de manière concrète aux besoins des habitants en zone très urbanisée et de réaliser des économies d’échelle. L’exemple de Paris montre l’efficacité de cette formule. Celle-ci suppose toutefois de scinder des départements existants en deux entités, avec d’une part la collectivité métropolitaine à statut particulier et d’autre part le reste du département subsistant seul sous cette forme.
La désignation de l’assemblée délibérante de la métropole obéirait aux règles définies plus haut : élection simultanée, sur une même liste, des élus des anciennes communes membres et des élus du conseil métropolitain proprement dit ; pérennité de l’identité des anciennes communes membres garantie selon les modalités déjà décrites. Si la proposition du Comité relative à l’imbrication électorale des élections régionales et départementales était retenue, il conviendrait par ailleurs de prévoir que la métropole serait représentée à la région par des conseillers directement élus sur son territoire le jour du scrutin départementalo-régional.
Si ces métropoles étaient créées, ce sont quelque six millions de nos concitoyens qui seraient concernés par cette transformation administrative de grande ampleur, dont les avantages en termes de démocratie locale, d’économies d’échelle et de simplification méritent d’être soulignés. Le Comité attache une importance particulière à cette proposition, qui lui paraît de nature à prendre mieux en compte la spécificité des modes de vie urbains qui rassemblent une majorité de la population et à équilibrer la territoire national par la création de pôles urbains dynamiques et intégrés, dotés d’un fort rayonnement économique et culturel.
Le Comité ne sous-estime pas l’ampleur des changements institutionnels et pratiques qui résulteraient de l’instauration des métropoles. Aussi recommande-t-il que leur création, décidée par la loi, prenne effet à l’occasion du prochain renouvellement municipal, c’est-à-dire en 2014.

Proposition n°9 : permettre aux intercommunalités de se transformer en communes nouvelles en redéployant, en leur faveur, les aides à l’intégration des communes.
Il va de soi, dans l’esprit du Comité que ces onze métropoles auraient vocation à constituer une manière d’avant-garde de l’intégration progressive des communes dans des ensembles plus vastes dotés de la qualité de collectivité locale et non plus seulement d’établissement public. Aussi souhaite-t-il que la loi qui viendrait instituer cette nouvelle collectivité détermine une procédure qui ouvre aux agglomérations qui satisferont aux conditions légales qu’elle déterminera la faculté de se transformer en métropoles si leurs assemblées délibérantes en forment le voeu.

Proposition n° 10 : réduire d’un tiers les effectifs maximaux des exécutifs locaux.
A ces propositions, le Comité a souhaité en ajouter une dixième, qui tend à réduire les effectifs des exécutifs locaux, qu’il s’agisse des postes d’adjoints au maire dans les communes, des postes de vice-présidents dans les groupements de communes, les conseils généraux et les conseils régionaux. De l’avis général, ces postes sont aujourd’hui trop nombreux et il en résulte une dilution des responsabilités et des coûts de fonctionnement parfois sans rapport avec le contenu réel des mandats exercés. Aussi le Comité suggère-t-il que les effectifs des exécutifs locaux soient réduits d’un tiers et que le montant des indemnités ainsi économisées soit redistribué, à l’échelon communal et intercommunal, aux membres des deux tiers restants des exécutifs locaux.

Proposition n° 11 : confirmer la clause de compétence générale au niveau communal (métropoles, communes issues des intercommunalités et autres communes) et spécialiser les compétences des départements et des régions.
Le Comité a relevé qu’on pouvait douter que la clause de compétence générale ait rang de principe constitutionnel mais que le retrait de cette clause à une catégorie de collectivités locales devait s’accompagner de l’énumération de compétences suffisamment larges à l’instance délibérante de la catégorie de collectivités qui se verrait privée de cette compétence générale. Pour demeurer une collectivité locale, la commune, le département ou la région doivent se voir reconnaître des compétences effectives et substantielles et ne pas être enserrés dans une spécialité trop étroite, sauf à devenir de simples établissements publics.
C’est dans ces conditions que le Comité a estimé que ses propositions de réforme des structures de l’administration territoriale prendraient leur plein effet si la clause de compétence générale était retirée à la région et au département mais conservée à l’échelon communal ; étant observé que chaque fois que des communes décideront de fusionner dans le cadre de leur groupement, c’est cette nouvelle collectivité locale, dénommée « commune nouvelle », qui recevra la compétence générale. Il a considéré qu’un tel schéma garantirait à la fois la capacité pour les élus les plus proches des populations et de leurs besoins de conserver une capacité d’initiative dans des cas non prévus par les textes, et l’exercice, par la région et le département, de leurs compétences respectives dans des conditions plus claires et qui favorisent moins les excès des financements croisés.

Proposition n°12 : clarifier la répartition des compétences entre les collectivités locales.
a) Les compétences partagées
Dans le domaine du tourisme, les trois niveaux de collectivités locales sont compétents pour définir et mettre en œuvre, sur leur territoire, des actions de développement touristique en cohérence avec la politique nationale. Pour ce qui concerne la culture, la diversité des missions en cause rend particulièrement délicat l’attribution de cette compétence à un seul niveau d’administration.
S’agissant de l’environnement, cette compétence est aujourd’hui partagée entre l’ensemble des collectivités locales.
b). Les compétences propres
Le secteur communal doit, aux yeux du Comité, voir sa compétence propre confortée en matière d’équipements sportifs, de logement, de zones d’activité, d’urbanisme, d’infrastructures et de réseaux.
Sans doute aurait-on pu estimer qu’il y avait quelque logique à ce que la région, compétente en matière de transports ferroviaires, assure également la gestion des routes. Mais il n’a pas semblé au Comité, compte tenu des transferts de compétences récemment opérés par la loi du 13 août 2004 en faveur des départements, qu’il y aurait avantage à revenir sur cette attribution de compétence. Quant aux voies communales, il n’y a pas lieu d’en modifier l’affectation.
Il en va de même pour la construction et le fonctionnement des établissements scolaires. Il est vrai que le partage entre les communes pour les écoles, les départements pour les collèges et les régions pour les lycées peut sembler artificiel et il a d’ailleurs souvent été soutenu devant le Comité que d’importantes économies d’échelle pourraient résulter de l’unification de ces compétences, qui concernent souvent les mêmes personnels et les mêmes bâtiments. Mais il est apparu au Comité que ces fonctions étaient actuellement assurées de manière satisfaisante et qu’aucune solution alternative ne s’imposait avec la force de l’évidence.
c). Le développement des délégations de compétences
L’insertion sociale et professionnelle des publics en difficulté offre ainsi matière à une meilleure coordination entre collectivités locales. C’est le département qui est responsable des politiques d’insertion des bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA), qui adopte le programme départemental d’insertion, pilote le pacte territorial pour l’insertion et assure la prescription des contrats aidés destinés aux bénéficiaires du RSA. Il n’y aurait qu’avantage à ce que le département conserve cette compétence, mais à ce qu’il soit invité à en déléguer l’exercice aux principaux groupements de communes, les métropoles ayant pour leur part vocation à exercer de plein droit cette compétence, comme d’ailleurs l’ensemble des compétences départementales.

Proposition n° 13 : prévoir, à l’occasion de la révision générale des politiques publiques, de tirer toutes les conséquences des lois de décentralisation, de telle sorte que les services ou parties de services déconcentrés de l’Etat qui interviennent dans les champs de compétences des collectivités locales soient supprimés.

Proposition n° 14 : définir, dans le cadre d’un débat annuel au Parlement, un objectif annuel d’évolution de la dépense publique locale.
Dans l’esprit du Comité, il ne s’agirait pas de mettre en place un dispositif contraignant, qui serait d’ailleurs contraire au principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales, mais de fournir un point de repère, qui au fil du temps pourrait être différencié selon les catégories de collectivités locales et la nature de leurs dépenses. b) La modernisation de l’assiette des impôts directs locaux

Proposition n° 15 : réviser les bases foncières des impôts directs locaux et prévoir leur actualisation tous les six ans.
Le Comité propose que la loi prévoie que la réévaluation des valeurs locatives se déroule, à l’initiative de l’administration fiscale, sur la base de valeurs administrées non déclaratives tenant compte de la valeur vénale, que la même loi encadre les transferts de charges en résultant pour les contribuables, mette en place un mécanisme d’étalement de ces transferts sur plusieurs années et établisse une procédure automatique de réévaluation tous les six ans.

Proposition n° 16 : compenser la suppression de la taxe professionnelle par un autre mode de taxation de l’activité économique, fondée sur les valeurs locatives foncières réévaluées et la valeur ajoutée des entreprises.
Le Comité a estimé qu’il n’était pas envisageable que soit rompu tout lien fiscal entre l’activité économique des entreprises et le territoire de la collectivité locale sur lequel elles sont implantées. Autrement dit, autant les entreprises sont fondées à dénoncer les inconvénients de la taxe professionnelle, autant il a semblé exclu au Comité qu’elles puissent durablement bénéficier d’une exonération de toute taxation de leur activité au profit des collectivités locales.
Le Comité est d’avis que les entreprises continuent, comme dans tous les pays comparables au nôtre, à acquitter une imposition foncière et que le produit de celle-ci soit augmenté de moitié.
La proposition visant à remplacer la taxation des investissements par une « taxe carbone », qui frapperait les consommations d’électricité, de gaz et de pétrole ne lui pas semblé devoir être reprise.
La proposition, déjà émise en son temps par la commission Fouquet, tendant à remplacer progressivement la taxation des investissements par une taxation de la valeur ajoutée a semblé au Comité constituer la plus opportune des options soumises à son examen. La notion de valeur ajoutée, quelles que soient parfois les difficultés à la circonscrire avec toute la précision souhaitable, est connue des entreprises ; elle est économiquement neutre et ne défavorise, comme le souhaitent les pouvoirs publics, ni les industries de main-d’œuvre ni celles qui ont la charge d’investissements lourds et coûteux.

Proposition n° 17 : limiter les cumuls d’impôts sur une même assiette d’imposition.
Compte tenu des trois niveaux actuels d’administration territoriale et de l’évolution en cours de leurs responsabilités respectives, le Comité a cru pouvoir retenir les propositions qui suivent, étant observé que, dans son esprit, la logique même de la création des « métropoles » impliquait que, dans leur sein, les impôts directs locaux soient établis par le seul conseil métropolitain. Ces propositions s’efforcent de tenir compte du volume des dépenses exposées par chaque niveau de collectivités locales.
Les communes et, à terme, leurs groupements transformés en collectivités locales de plein exercice recevraient compétence pour fixer, à titre exclusif, le taux de la taxe d’habitation, de la taxe foncière sur les propriétés non bâties et la part foncière de la taxation des entreprises, qui sont les taxes dont les communes ont la meilleure appréhension, au plus près des facultés contributives des citoyens.

Proposition n° 18 : créer, en 2014, une collectivité locale à statut particulier, dénommée « Grand Paris » sur le territoire de Paris et des départements de la Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne et des Hauts-de-Seine. Cette création serait précédée d’une consultation, associant les représentants des collectivités locales intéressées, des partenaires sociaux et des forces économiques.

Proposition n°19 : modifier certaines dispositions du mode de scrutin pour la désignation des membres de l’Assemblée de Corse

Proposition n° 20 : instaurer, dans les régions et départements d’outre-mer, une collectivité unique.