Les 20 propositions du rapport Balladur - Extraits choisis

Extraits choisis - Le rapport complet comporte 130 pages dont la moitié détaillent les 20 propositions. Aussi, certaines d'entre elles ne concernant pas directement les élus de nos territoires sont simplement mentionnées pour mémoire.



Proposition n° 1 : favoriser les regroupements volontaires de régions et la modification de leurs limites territoriales pour en réduire le nombre à une quinzaine
Le Comité suggère que le périmètre de certaines des régions françaises soit revu, de telle manière que le découpage des régions leur permette de mieux prendre rang dans l’ensemble européen des régions. Le Comité a estimé qu’il n’avait pas compétence pour procéder à des recommandations précises en cette matière.

Proposition n° 2 : favoriser les regroupements volontaires de départements par des dispositions législatives de même nature que pour les régions.

Proposition n° 3 : désigner par une même élection, à partir de 2014, les conseillers régionaux et départementaux ; en conséquence, supprimer les cantons et procéder à cette élection au scrutin de liste.
Le comité propose que les conseillers régionaux et les conseillers généraux, qui seraient dénommés conseillers départementaux afin de dissiper toute ambiguïté, soient désignés en même temps et selon le même mode de scrutin.
Le Comité a donc retenu un mode de scrutin inspiré du scrutin dit « à fléchage » en vigueur à Paris, Lyon et Marseille pour la désignation des membres du conseil municipal de ces trois villes. Ainsi, dans le cadre d’un scrutin de liste proportionnel à deux tours assorti d’une prime majoritaire, afin que la gouvernance des assemblées départementales et régionales soit assurée dans les meilleures conditions, les listes présentées le même jour aux suffrages des électeurs comporteraient autant de candidats que de sièges à pourvoir dans les conseils départementaux. Les premiers de liste seraient, dans une proportion à déterminer en fonction de la population, désignés pour siéger au conseil régional et au conseil départemental, tandis que les suivants de liste siègeraient exclusivement au conseil départemental.
Les circonscriptions pourraient, selon le cas, coïncider avec un arrondissement ou en regrouper plusieurs, en tout ou partie.

Proposition n° 4 : achever, avant 2014, la carte de l’intercommunalité.
Il implique, d’une part, que toutes les communes soient obligées de faire partie, en fonction de la population qu’elles comptent, de la structure intercommunale correspondante : communauté urbaine, communauté d’agglomération ou communauté de communes. A cela s’ajoute la nécessité de revoir le périmètre de certaines intercommunalités, et notamment de celles qui n’ont été constituées que pour des raisons circonstancielles, « défensives » ou purement politiques, ou encore de celles dont le périmètre méconnaît la réalité géographique des agglomérations. A cette fin, le Comité recommande que la loi prévoie que les communes soient invitées à rejoindre, avant le 31 décembre 2013, une intercommunalité et que, passé ce délai, il appartienne au préfet d’y pourvoir.

Proposition n° 5 : rationaliser, avant 2014, la carte des syndicats de communes.

Proposition n° 6 : interdire la constitution de nouveaux « pays » au sens de la loi du 4 février 1995.

Proposition n° 7 : instaurer l’élection des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre au suffrage universel direct, en même temps et sur la même liste que les conseillers municipaux.
Le Comité recommande que, sur le même schéma que celui proposé pour les élections départementales et régionales, les candidats aux fonctions de conseiller municipal et de conseiller communautaire figurent sur une seule et même liste, les premiers de la liste ayant vocation à siéger au conseil communautaire et au conseil municipal de leur commune d’origine, les suivants de liste ne siégeant qu’au conseil municipal de leur commune. Afin de garantir que les communes soient représentées dans des conditions satisfaisantes au conseil communautaire, il conviendrait que la loi prévoie les critères de représentation avec une précision suffisante, l’objectif pouvant être que, quelle que soit la taille des communes membres, toutes aient au moins un représentant au conseil communautaire. Quant au mode de scrutin retenu pour cette élection, il serait le même que celui actuellement en vigueur à Paris, Lyon et Marseille.
Aux yeux du Comité, il n’a pas fait de doute que les mandats exécutifs intercommunaux avaient vocation à entrer dans le champ de la législation applicable au cumul des mandats.

Proposition n° 8 : créer par la loi onze premières métropoles à compter de 2014, d’autres intercommunalités pouvant ensuite, sur la base du volontariat, accéder à ce statut.
Pour donner une impulsion nouvelle aux communautés urbaines les plus peuplées et les plus importantes de notre pays, le Comité recommande que soit créée une catégorie de collectivités locales à statut particulier au sens de l’article 72 de la Constitution, les « métropoles ».
La liste de ces métropoles serait fixée par la loi elle-même. Cette liste inclurait les actuelles communautés urbaines de Lyon, Lille, Marseille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice, Strasbourg, ainsi que les communautés d’agglomération de Rouen, Toulon et Rennes, dont les périmètres géographiques pourraient, à cette occasion, être revus de manière à permettre, dans le cadre de l’achèvement de la carte des intercommunalités, leur extension future.
Ces métropoles bénéficieraient de l’ensemble des compétences reconnues aux communes et de la clause de compétence générale. Les communes membres des communautés urbaines et d’agglomération sur la base et dans le périmètre desquelles elles seraient créées, auraient la qualité de « villes », personnes morales de droit public. Elles recevraient attribution de compétences en matière d’écoles, de crèches d’action sociale et médico-sociale et leurs maires conserveraient, outre leurs attributions d’officier d’état civil, le pouvoir de police générale et le pouvoir de délivrer les autorisations individuelles d’urbanisme. Elles pourraient également se voir déléguer des compétences supplémentaires par la métropole et leurs ressources seraient constituées, outre les dotations budgétaires de la métropole d’une partie, à déterminer, des impôts indirects locaux, des dons et legs, des produits du domaine et des redevances pour services rendus.
En outre, le Comité souhaite que les métropoles ainsi créées exercent, par attribution de la loi qui les aura instituées, la totalité des compétences départementales (action sociale et médico-sociale, collèges, environnement...), car tel est bien le meilleur moyen de répondre de manière concrète aux besoins des habitants en zone très urbanisée et de réaliser des économies d’échelle. L’exemple de Paris montre l’efficacité de cette formule. Celle-ci suppose toutefois de scinder des départements existants en deux entités, avec d’une part la collectivité métropolitaine à statut particulier et d’autre part le reste du département subsistant seul sous cette forme.
La désignation de l’assemblée délibérante de la métropole obéirait aux règles définies plus haut : élection simultanée, sur une même liste, des élus des anciennes communes membres et des élus du conseil métropolitain proprement dit ; pérennité de l’identité des anciennes communes membres garantie selon les modalités déjà décrites. Si la proposition du Comité relative à l’imbrication électorale des élections régionales et départementales était retenue, il conviendrait par ailleurs de prévoir que la métropole serait représentée à la région par des conseillers directement élus sur son territoire le jour du scrutin départementalo-régional.
Si ces métropoles étaient créées, ce sont quelque six millions de nos concitoyens qui seraient concernés par cette transformation administrative de grande ampleur, dont les avantages en termes de démocratie locale, d’économies d’échelle et de simplification méritent d’être soulignés. Le Comité attache une importance particulière à cette proposition, qui lui paraît de nature à prendre mieux en compte la spécificité des modes de vie urbains qui rassemblent une majorité de la population et à équilibrer la territoire national par la création de pôles urbains dynamiques et intégrés, dotés d’un fort rayonnement économique et culturel.
Le Comité ne sous-estime pas l’ampleur des changements institutionnels et pratiques qui résulteraient de l’instauration des métropoles. Aussi recommande-t-il que leur création, décidée par la loi, prenne effet à l’occasion du prochain renouvellement municipal, c’est-à-dire en 2014.

Proposition n°9 : permettre aux intercommunalités de se transformer en communes nouvelles en redéployant, en leur faveur, les aides à l’intégration des communes.
Il va de soi, dans l’esprit du Comité que ces onze métropoles auraient vocation à constituer une manière d’avant-garde de l’intégration progressive des communes dans des ensembles plus vastes dotés de la qualité de collectivité locale et non plus seulement d’établissement public. Aussi souhaite-t-il que la loi qui viendrait instituer cette nouvelle collectivité détermine une procédure qui ouvre aux agglomérations qui satisferont aux conditions légales qu’elle déterminera la faculté de se transformer en métropoles si leurs assemblées délibérantes en forment le voeu.

Proposition n° 10 : réduire d’un tiers les effectifs maximaux des exécutifs locaux.
A ces propositions, le Comité a souhaité en ajouter une dixième, qui tend à réduire les effectifs des exécutifs locaux, qu’il s’agisse des postes d’adjoints au maire dans les communes, des postes de vice-présidents dans les groupements de communes, les conseils généraux et les conseils régionaux. De l’avis général, ces postes sont aujourd’hui trop nombreux et il en résulte une dilution des responsabilités et des coûts de fonctionnement parfois sans rapport avec le contenu réel des mandats exercés. Aussi le Comité suggère-t-il que les effectifs des exécutifs locaux soient réduits d’un tiers et que le montant des indemnités ainsi économisées soit redistribué, à l’échelon communal et intercommunal, aux membres des deux tiers restants des exécutifs locaux.

Proposition n° 11 : confirmer la clause de compétence générale au niveau communal (métropoles, communes issues des intercommunalités et autres communes) et spécialiser les compétences des départements et des régions.
Le Comité a relevé qu’on pouvait douter que la clause de compétence générale ait rang de principe constitutionnel mais que le retrait de cette clause à une catégorie de collectivités locales devait s’accompagner de l’énumération de compétences suffisamment larges à l’instance délibérante de la catégorie de collectivités qui se verrait privée de cette compétence générale. Pour demeurer une collectivité locale, la commune, le département ou la région doivent se voir reconnaître des compétences effectives et substantielles et ne pas être enserrés dans une spécialité trop étroite, sauf à devenir de simples établissements publics.
C’est dans ces conditions que le Comité a estimé que ses propositions de réforme des structures de l’administration territoriale prendraient leur plein effet si la clause de compétence générale était retirée à la région et au département mais conservée à l’échelon communal ; étant observé que chaque fois que des communes décideront de fusionner dans le cadre de leur groupement, c’est cette nouvelle collectivité locale, dénommée « commune nouvelle », qui recevra la compétence générale. Il a considéré qu’un tel schéma garantirait à la fois la capacité pour les élus les plus proches des populations et de leurs besoins de conserver une capacité d’initiative dans des cas non prévus par les textes, et l’exercice, par la région et le département, de leurs compétences respectives dans des conditions plus claires et qui favorisent moins les excès des financements croisés.

Proposition n°12 : clarifier la répartition des compétences entre les collectivités locales.
a) Les compétences partagées
Dans le domaine du tourisme, les trois niveaux de collectivités locales sont compétents pour définir et mettre en œuvre, sur leur territoire, des actions de développement touristique en cohérence avec la politique nationale. Pour ce qui concerne la culture, la diversité des missions en cause rend particulièrement délicat l’attribution de cette compétence à un seul niveau d’administration.
S’agissant de l’environnement, cette compétence est aujourd’hui partagée entre l’ensemble des collectivités locales.
b). Les compétences propres
Le secteur communal doit, aux yeux du Comité, voir sa compétence propre confortée en matière d’équipements sportifs, de logement, de zones d’activité, d’urbanisme, d’infrastructures et de réseaux.
Sans doute aurait-on pu estimer qu’il y avait quelque logique à ce que la région, compétente en matière de transports ferroviaires, assure également la gestion des routes. Mais il n’a pas semblé au Comité, compte tenu des transferts de compétences récemment opérés par la loi du 13 août 2004 en faveur des départements, qu’il y aurait avantage à revenir sur cette attribution de compétence. Quant aux voies communales, il n’y a pas lieu d’en modifier l’affectation.
Il en va de même pour la construction et le fonctionnement des établissements scolaires. Il est vrai que le partage entre les communes pour les écoles, les départements pour les collèges et les régions pour les lycées peut sembler artificiel et il a d’ailleurs souvent été soutenu devant le Comité que d’importantes économies d’échelle pourraient résulter de l’unification de ces compétences, qui concernent souvent les mêmes personnels et les mêmes bâtiments. Mais il est apparu au Comité que ces fonctions étaient actuellement assurées de manière satisfaisante et qu’aucune solution alternative ne s’imposait avec la force de l’évidence.
c). Le développement des délégations de compétences
L’insertion sociale et professionnelle des publics en difficulté offre ainsi matière à une meilleure coordination entre collectivités locales. C’est le département qui est responsable des politiques d’insertion des bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA), qui adopte le programme départemental d’insertion, pilote le pacte territorial pour l’insertion et assure la prescription des contrats aidés destinés aux bénéficiaires du RSA. Il n’y aurait qu’avantage à ce que le département conserve cette compétence, mais à ce qu’il soit invité à en déléguer l’exercice aux principaux groupements de communes, les métropoles ayant pour leur part vocation à exercer de plein droit cette compétence, comme d’ailleurs l’ensemble des compétences départementales.

Proposition n° 13 : prévoir, à l’occasion de la révision générale des politiques publiques, de tirer toutes les conséquences des lois de décentralisation, de telle sorte que les services ou parties de services déconcentrés de l’Etat qui interviennent dans les champs de compétences des collectivités locales soient supprimés.

Proposition n° 14 : définir, dans le cadre d’un débat annuel au Parlement, un objectif annuel d’évolution de la dépense publique locale.
Dans l’esprit du Comité, il ne s’agirait pas de mettre en place un dispositif contraignant, qui serait d’ailleurs contraire au principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales, mais de fournir un point de repère, qui au fil du temps pourrait être différencié selon les catégories de collectivités locales et la nature de leurs dépenses. b) La modernisation de l’assiette des impôts directs locaux

Proposition n° 15 : réviser les bases foncières des impôts directs locaux et prévoir leur actualisation tous les six ans.
Le Comité propose que la loi prévoie que la réévaluation des valeurs locatives se déroule, à l’initiative de l’administration fiscale, sur la base de valeurs administrées non déclaratives tenant compte de la valeur vénale, que la même loi encadre les transferts de charges en résultant pour les contribuables, mette en place un mécanisme d’étalement de ces transferts sur plusieurs années et établisse une procédure automatique de réévaluation tous les six ans.

Proposition n° 16 : compenser la suppression de la taxe professionnelle par un autre mode de taxation de l’activité économique, fondée sur les valeurs locatives foncières réévaluées et la valeur ajoutée des entreprises.
Le Comité a estimé qu’il n’était pas envisageable que soit rompu tout lien fiscal entre l’activité économique des entreprises et le territoire de la collectivité locale sur lequel elles sont implantées. Autrement dit, autant les entreprises sont fondées à dénoncer les inconvénients de la taxe professionnelle, autant il a semblé exclu au Comité qu’elles puissent durablement bénéficier d’une exonération de toute taxation de leur activité au profit des collectivités locales.
Le Comité est d’avis que les entreprises continuent, comme dans tous les pays comparables au nôtre, à acquitter une imposition foncière et que le produit de celle-ci soit augmenté de moitié.
La proposition visant à remplacer la taxation des investissements par une « taxe carbone », qui frapperait les consommations d’électricité, de gaz et de pétrole ne lui pas semblé devoir être reprise.
La proposition, déjà émise en son temps par la commission Fouquet, tendant à remplacer progressivement la taxation des investissements par une taxation de la valeur ajoutée a semblé au Comité constituer la plus opportune des options soumises à son examen. La notion de valeur ajoutée, quelles que soient parfois les difficultés à la circonscrire avec toute la précision souhaitable, est connue des entreprises ; elle est économiquement neutre et ne défavorise, comme le souhaitent les pouvoirs publics, ni les industries de main-d’œuvre ni celles qui ont la charge d’investissements lourds et coûteux.

Proposition n° 17 : limiter les cumuls d’impôts sur une même assiette d’imposition.
Compte tenu des trois niveaux actuels d’administration territoriale et de l’évolution en cours de leurs responsabilités respectives, le Comité a cru pouvoir retenir les propositions qui suivent, étant observé que, dans son esprit, la logique même de la création des « métropoles » impliquait que, dans leur sein, les impôts directs locaux soient établis par le seul conseil métropolitain. Ces propositions s’efforcent de tenir compte du volume des dépenses exposées par chaque niveau de collectivités locales.
Les communes et, à terme, leurs groupements transformés en collectivités locales de plein exercice recevraient compétence pour fixer, à titre exclusif, le taux de la taxe d’habitation, de la taxe foncière sur les propriétés non bâties et la part foncière de la taxation des entreprises, qui sont les taxes dont les communes ont la meilleure appréhension, au plus près des facultés contributives des citoyens.

Proposition n° 18 : créer, en 2014, une collectivité locale à statut particulier, dénommée « Grand Paris » sur le territoire de Paris et des départements de la Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne et des Hauts-de-Seine. Cette création serait précédée d’une consultation, associant les représentants des collectivités locales intéressées, des partenaires sociaux et des forces économiques.

Proposition n°19 : modifier certaines dispositions du mode de scrutin pour la désignation des membres de l’Assemblée de Corse

Proposition n° 20 : instaurer, dans les régions et départements d’outre-mer, une collectivité unique.



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Le rapport Balladur est disponible

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sur le site de la documentation française.
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Réforme des collectivités : le comité «Balladur» fixe la liste des «questions à éclaircir»

Ce n’est pas un rapport d’étape, mais la note parue sur le site du comité pour la réforme des collectivités locales offre un précieux éclairage sur les options de l’instance présidée par Edouard Balladur. Ce document, qui prend la forme d’une série de «questions à éclaircir», ouvre de multiples pistes tantôt complémentaires, tantôt contradictoires.

«25 métropoles d’avenir» ?
Ces métropoles, issues notamment des 15 communautés urbaines actuelles, auraient, en certains endroits, vocation à se «substituer au département». Elles pourraient entrer dans la case des «collectivités à statut particulier de l’article 72 de la Constitution» et être élues au suffrage universel direct. Une piste qui compte un avocat de poids au sein du comité : l’ancien président (PS) de la communauté urbaine de Lille, Pierre Mauroy.

«15 régions» ?
Pour remplir cet «objectif déjà ancien et jamais atteint jusque là», l’instance évoque des «instruments nouveaux» sans donner davantage de précision. Tout juste, est-il suggéré de ne pas «rechercher l’uniformité» en matière de «taille» des régions. Ces préconisations portent la marque d’Edouard Balladur et d’André Vallini, président (PS) du conseil général de l’Isère.

«Unification départements-régions» ?
Selon le scénario le plus maximaliste, les départements deviendraient «des composantes des régions, sans la personnalité morale». Une évolution qui engendrerait une «unification des administrations». Cette orientation, défendue par certains élus UMP, se heurte à l’opposition de l’Assemblée des départements de France (ADF) et de l’Association des régions de France (ARF). Les interrogations du comité laissent, en tout cas, à penser qu’une fusion entre les conseils généraux et les conseils régionaux se ferait plus au détriment des premiers que des seconds.

La clause de compétence générale aux seules intercommunalités ?
«La clause de compétence générale doit-elle être reconnue exclusivement aux intercommunalités ?» : c’est sans doute la question la plus iconoclaste du comité. Aujourd’hui les communes, les conseils généraux et les conseils régionaux disposent de cette arme. Les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité (EPCI) propre en sont privés. Ils sont dépourvus du statut de collectivités locales. Mais Edouard Balladur ne cache guère sa prédilection pour cet échelon.

Une fiscalité locale sans imposition des entreprises ?
«Peut-on envisager une fiscalité locale sans imposition des entreprises ?» : l’interrogation devrait faire couler de l’encre. Les principaux groupements d’élus, au premier chef desquels l’Association des maires de France, ont toujours milité pour le maintien d’un lien fiscal «entreprises-territoires».

Grand Paris : fusion des départements de la petite couronne ?
Le scénario, défendu par le sénateur (UMP) de Seine-Saint-Denis, Philippe Dallier dans son rapport d’avril 2008, occupe une bonne place au chapitre «diversité». Il s’agirait, selon cette configuration de créer «un Grand Paris dont les limites s’étendraient aux actuels départements de Paris, des Hauts-de-Seine de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, sous réserve d’ajustements.»

Source : La Gazette des communes
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Rapport parlementaire sur les collectivités territoriales

Après 10 mois de travaux parlementaires, vingt-sept personnalités auditionnées, la mission d’information de la commission des Lois a dressé en octobre 2008 10 recommandations qui vont dans le sens des annonces du chef de l'Etat, afin de clarifier l’organisation et les compétences des collectivités territoriales.
Le Président de la République, Nicolas Sarkozy a annoncé le 26 septembre dernier son intention de lancer une réforme sur les collectivités locales : "moins d'échelons c'est moins d'impôts, plus d'échelons c'est plus d'impôts !".

Consciente que ce vaste « chantier » devait faire l’objet d’une étude approfondie, la Commission des Lois, présidée par Jean-Luc Warsmann (UMP, Ardennes) a lancé le 20 novembre 2007, une mission d’information sur la clarification des compétences des collectivités territoriales. [co-Rapporteurs : MM. Didier Quentin (UMP, Charente-Maritime) et Jean-Jacques Urvoas (SRC, Finistère)]

Après 10 mois de travaux parlementaires, 27 personnalités auditionnées, la mission d’information dresse 10 recommandations qui partent su constat suivant : « L’enchevêtrement des compétences entre les différents échelons locaux est une source indiscutable de confusions, de lourdeurs administratives. Il était donc urgent pour la commission des lois dans un souci d’efficacité et d’économie tant pour l’Etat que pour nos contribuables, d’entreprendre cette réflexion de fond ».

Au niveau de l’organisation

1 : Réduire le nombre de collectivités
Inciter financièrement les collectivités territoriales à se regrouper volontairement, soit par l’union avec une collectivité de même niveau, soit par l’accroissement de compétences résultant de la fusion avec un autre niveau, selon les principes prévus par la loi et dans un délai à fixer (par exemple d’un an) au terme duquel il reviendra au législateur de valider les résultats obtenus.

2 et 3 : Pour les régions : s’étendre géographiquement ou fusionner avec les conseils généraux, dans un délai à fixer (par exemple d’un an)
Faciliter le regroupement volontaire des régions, pour rendre la carte territoriale plus cohérente. Exemple : Basse et Haute Normandie
Permettre et favoriser la fusion volontaire d’une région et de ses départements en une même collectivité (qui pourrait être dénommée « grande région ») exerçant l’ensemble de leurs compétences.

4 : Permettre la création de métropoles en fusionnant conseil général et intercommunalité
Permettre la transformation d’une communauté d’agglomération ou d’une communauté urbaine au poids prépondérant au sein de son département en une collectivité territoriale de plein exercice se substituant au département, les communes restantes pouvant être intégrées aux départements voisins avec leur accord.

5 : Achever l’intercommunalité
Achever la carte des intercommunalités en 2010. En veillant à leur cohérence spatiale, autoriser le représentant de l’État dans le département à inclure au sein d’une intercommunalité à fiscalité propre, après consultation de la commission départementale de coopération intercommunale, les intercommunalité enclavés et les communes isolées.

6 : Supprimer les pays
Supprimer progressivement les pays, en prévoyant un transfert de leurs activités aux intercommunalités.

7 : Permettre la création d’une collectivité unique /intercommunalité communes
Permettre la transformation d’une intercommunalité et de ses communes membres en une collectivité unique, à l’instar de la formule Paris Lyon Marseille.
Précisions : L’ensemble des conseillers pourront alors être élus au suffrage universel direct. Chacun des conseils des communes regroupées conserve l’exercice de compétences de proximité et dispose de ressources budgétaires. En zone urbaine, les élections ont lieu au scrutin de liste. En zone rurale, les élections ont lieu au scrutin uninominal.


Au niveau des compétences

8 : La fin de la dérive des financements croisés
Pour que chaque citoyen puisse identifier la collectivité responsable et afin de réduire les financements croisés, prévoir qu’un seul niveau de collectivités locales peut participer au financement d’un projet conduit par une autre collectivité.
Remarque : Une dérogation à cette limitation pourra être établie au profit des communes inférieures à un certain seuil de population et dont le potentiel financier est inférieur à la moyenne de leur strate.

9 : Spécialiser l’action des collectivités
Attribuer 80 % des compétences des collectivités exclusivement à un niveau de collectivités.
Exemples :
- pour les départements : l’action sociale, le tourisme, les musées, bibliothèques, archives, services archéologiques…
- pour les régions : collèges, lycées et établissements d’enseignement supérieur (personnel technique, immobilier et équipement), l’enseignement artistique, les transports scolaires, routiers et ferroviaires…
- pour les communes et intercommunalités : les équipements sportifs…

10 : Tenir compte des réalités locales
Permettre à une collectivité attributaire d’une compétence exclusive de la déléguer entièrement à un autre échelon territorial.

Lire le rapport Warsmann sur le site de l'assemblée

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Mise en place du comité pour la réforme des collectivités locales

Le Premier ministre a présenté un décret portant création du comité pour la réforme des collectivités locales. Présidé par Edouard Balladur et composé de manière pluraliste, ce comité devra faire des propositions "innovantes, volontaristes et audacieuses".
Mission
Selon le décret portant création du comité, celui-ci est chargé d’étudier les mesures propres :


à simplifier les structures des collectivités locales,

à clarifier la répartition de leurs compétences,

à permettre une meilleure allocation de leurs moyens financiers.

Le comité pourra de plus « formuler toute recommandation qu’il jugera utile à la réforme des collectivités locales ».


Constat
Les associations d’élus devraient être entendues prochainement par le comité, mais, Nicolas Sarkozy, a dors et déjà annoncé que "les Français, nos entreprises, nos fonctionnaires territoriaux comme nos fonctionnaires d'Etat, notre pays dans son ensemble, attendent une réforme profonde de notre organisation locale. Ils veulent que les structures soient simplifiées, que les compétences soient clarifiées, que les responsabilités soient identifiées, que les dépenses locales soient maîtrisées ».

Le constat du président de la République semble donc arrêté.
Selon ses déclarations, la faiblesse du système tient notamment à l’organisation et aux compétences des échelons territoriaux, à leur fiscalité et à l’emploi qu’ils génèrent.
"Depuis 20 ans, on a beaucoup approfondi la décentralisation, on a transféré beaucoup de compétences, on a créé de nouveaux échelons d’administration, a déclaré le président de la République, mais on a peu réfléchi aux structures profondes de notre organisation locale, presque rien changé à la fiscalité locale, laissé dériver les finances locales. Cette situation ne peut plus durer. »
Selon lui, « la fiscalité locale est devenue archaïque et injuste, la taxe professionnelle nuit à l’attractivité économique de la France ».
De plus, « le financement des collectivités locales ne distingue pas assez les dotations de l’Etat et les impôts locaux. Aujourd’hui, l’Etat prend en charge un quart de la fiscalité locale. La responsabilité fiscale des collectivités locales en est profondément brouillée. »
Enfin, « entre 2000 et 2006, chaque année, 48 000 emplois ont été créés dans l’ensemble des collectivités locales, hors transferts de compétences et de personnels. En 2007, l’augmentation des dépenses des collectivités locales a représenté 14 milliards d’euros."


Composition

M. Edouard Balladur, ancien Premier ministre, ancien député, est nommé président du comité institué par le présent décret. Notons que l’année dernière il présidait le comité de réflexion et de propositions sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vème République. Ce comité avait engendré le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République, adopté par le Congrès du Parlement le 21 juillet 2008 (TA n° -14).

Sont nommés membres du comité :

M. Daniel Canepa, préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris ;
M. Jean-Claude Casanova, membre de l'Institut, président de la Fondation nationale des sciences politiques ;
M. Jacques Julliard, historien ;
M. Gérard Longuet, ancien ministre, sénateur ;
Mme Elisabeth Lulin, inspectrice des finances, directrice générale de Paradigmes ;
M. Pierre Mauroy, ancien Premier ministre, sénateur ;
M. Dominique Perben, ancien ministre, député ;
M. Jean-Ludovic Silicani, conseiller d'Etat ;
M. André Vallini, député ;
M. Michel Verpeaux, professeur de droit public à l'université Paris-I (Panthéon-Sorbonne).

Participent aux travaux du comité avec voix consultative :
M. Edward Jossa, directeur général des collectivités locales ;
M. Philippe Josse, directeur du budget ;
Mme Marie-Christine Lepetit, directrice de la législation fiscale.

Est nommé rapporteur général du comité : M. Hugues Hourdin, conseiller d'Etat.

Le décret donne en outre la possibilité de compléter la composition du comité par la nomination d'autres personnalités, sur proposition de son président.


Un rapport doit être remis au président de la République avant le 1er mars 2009.


En savoir plus :


Le décret n° 2008-1078 du 22 octobre 2008

Le discours du président de la République


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Le rapport Mauroy : huit ans déjà !

A travers un bilan des lois de la décentralisation de 1982-83 et des textes qui ont suivi, ce rapport proposait des orientations nouvelles fondées sur une intercommunalité démocratisée, une rénovation de l'entité département et l'affirmation d'un pouvoir régional fort. Il insistait aussi sur la réaffirmation du rôle du préfet, la nécessité d'importants transferts de compétences, l'institution de nouvelles formes de démocratie participative avec une application de la parité hommes-femmes dans les fonctions électives et la réforme de la fiscalité locale. Le rapport préconisait également une meilleure conciliation entre responsabilité des élus et missions de contrôle et proposait l'organisation d'une conférence annuelle de la décentralisation.

Voici le lien pour télécharger le rapport au format pdf et voici la synthèse


Douze orientations pour refonder l’action publique locale
Depuis 1982 les lois de décentralisation ont fait l’objet de très nombreuses modifications. Ce “ pragmatisme juridique ”, s’il a permis des adaptations et des évolutions, a aussi eu pour conséquence une perte de lisibilité d’ensemble de l’architecture de l’organisation locale. Les nouvelles perspectives ouvertes dans le cadre de ce rapport devraient, pour être aperçues dans toute leur ampleur, trouver place dans une réforme législative d’ensemble du dispositif de décentralisation permettant au Parlement de débattre globalement de l’organisation locale.
Cette loi pourrait en priorité mettre en œuvre les douze évolutions majeures proposées par le présent rapport et qui sont retracées ci-dessous.

Une intercommunalité démocratisée
1 – Au cours des quinze années à venir les structures territoriales devront évoluer fortement. Celles-ci, en effet, ne doivent pas être considérées comme immuables. Mais plutôt que d’imaginer un schéma a priori, la commission a préféré inscrire les évolutions souhaitables dans la dynamique en cours des regroupements des communes au sein des établissements mis en place par la loi du 12 juillet 1999. Tout doit être mis en œuvre pour que cette “ révolution intercommunale ” aboutisse, d’ici à dix ans, à un “ maillage ” du territoire autour de quelques milliers de communautés de communes, de 130 communautés d’agglomération et d’une vingtaine de communautés urbaines. À défaut de rendre cette coopération obligatoire, il sera nécessaire de maintenir un effort financier significatif. L’appui en parallèle de cette “ coopération horizontale ” d’une “ coopération verticale ” liant des collectivités de niveau différent est aussi souhaitable.
Mais s’il s’agit encore d’inciter, il faut désormais surtout démocratiser. À l’horizon 2007, les différents établissements publics de coopération, qui draineront une part significative de la taxe professionnelle et réaliseront l’essentiel des investissements ruraux comme urbains, devront être issus d’un scrutin démocratique. Les conseils intercommunaux seront à cette date élus au suffrage universel direct selon un mode de scrutin inspiré des principes de la loi dite PLM, “ Paris-Lyon-Marseille ”.

Une collectivité départementale rénovée
2 – Le succès de l’intercommunalité marque de son empreinte l’ensemble du paysage institutionnel local. C’est en premier lieu le rôle du département qui s’en trouve transformé. Aujourd’hui essentiellement fédérateur des petites communes, sa place sera moins assurée face à des entités plus vastes et disposant de plus de moyens. La commission a cependant considéré que la suppression de ce niveau comporterait plus de risques que de bénéfices réels. Le département reste irremplaçable en matière d’action de proximité, notamment en ce qui concerne le social, la culture ou les équipements.
La superposition de trois niveaux de collectivités, en définitive assez proche des situations étrangères comparables, n’est donc pas apparue comme une justification suffisante pour supprimer le département. D’autant que celui-ci reste, au moins actuellement, le niveau privilégié d’organisation des services de l’État.
Mais pour les raisons qui viennent d’être évoquées, la collectivité départementale doit se réformer fortement et rapidement. Si les compétences du département doivent être mieux définies et recentrées, c’est surtout sur la représentativité de cette collectivité qu’il convient de porter l’attention.
Nul ne conteste tout d’abord que le renouvellement triennal ne permet pas de faire apparaître clairement devant l’opinion les enjeux de l’élection au conseil général. Il est donc proposé que l’assemblée départementale soit élue en une seule fois tous les six ans. Mais c’est surtout une profonde transformation du mode de scrutin départemental qui permettra de donner à cette assemblée l’assise démocratique et la représentativité que réclament sa pérennité et l’approfondissement de ses compétences. Seule cette évolution permettra de passer du conseil général de jadis à un véritable conseil départemental à la hauteur des ambitions de la décentralisation.
Si la commission dans son ensemble a considéré qu’un changement de mode de scrutin était inéluctable, des clivages se sont instaurés sur le maintien ou non d’un mode de scrutin territorialisé. On ne reviendra pas dans cette synthèse sur les choix possibles qui sont explicités dans le rapport. À l’appui d’une “ approche territoriale ”, l’argument de la diversité des modes de scrutin, la proximité de l’élu et une certaine liberté de candidature au regard des exigences de désignation des partis politiques. À l’inverse, une proportionnelle départementale permet l’application au département du principe de parité ainsi que la plus grande clarté du débat politique. Cette dernière solution a de plus le mérite d’instituer l’unicité des modes de scrutins locaux. Sur ces questions, la commission ne s’est pas prononcée de façon unanime. Un débat plus large marquerait en tout état de cause un progrès de la vie démocratique.

Un pouvoir régional fort
3 – La nécessité de faire émerger un pouvoir régional fort a fait l’unanimité au sein de la commission. Contestée en 1982, entravée par un mode de scrutin inadapté, la région catalyse cependant les attentes des citoyens. Le nouveau mode de scrutin applicable en 2002 permettra l’apparition de majorités régionales plus claires, gage d’une meilleure efficacité. Mais les régions françaises restent pénalisées par un découpage territorial qui doit plus aux circonstances historiques qu’à une véritable rationalité. L’idée d’un élargissement de ces périmètres et de la fusion de certaines régions qui donnerait à ces entités une puissance économique incomparablement plus grande et permettrait d’éviter des interférences avec la vocation des départements, si elle a été longuement débattue, n’a pas recueilli la majorité de la commission. Il n’en reste pas moins que l’objectif demeure et qu’il peut être atteint par un développement des formules de coopération interrégionale et de vigoureuses incitations qui sont proposées par le rapport.
Mais la puissance n’est pas seulement facteur de la taille. Des transferts de compétences non négligeables sont proposés en matière d’université, de recherche, de formation professionnelle et de santé. Une conférence régionale des exécutifs permettra une meilleure animation et une plus grande coordination des projets au sein de ce territoire.
Les régions seront mieux associées à la répartition des fonds européens. Par ailleurs, la commission a préconisé un développement de la coopération transfrontalière.

Une déconcentration accrue
4 – Trop longtemps les questions de la décentralisation et de la réforme de l’État ont cheminé selon des voies parallèles et parfois discordantes. L’État n’a toujours pas tiré, notamment dans l’organisation de ses services, toutes les conséquences de la décentralisation. Cette complexité de l’administration locale de l’État est peu favorable à la compréhension des citoyens. C’est au nom de cette situation que la commission a choisi de présenter des propositions sur la réforme de l’État au niveau local.
Le rôle du préfet doit être réaffirmé en tant qu’interlocuteur unique à même d’impulser une politique cohérente de l’ensemble des services de l’État. Ses moyens au niveau départemental doivent être renforcés dans le cadre d’une rationalisation des services déconcentrés de l’État. À cette fin, les sous-préfets seront plus largement utilisés dans le cadre de missions départementales ou régionales. De plus, la fusion au sein de la préfecture de certains services doit être mise à l’étude. Les dispositifs de coopération inter-services doivent être renforcés.
Mais surtout l’organisation de l’État doit tendre à se redéployer au niveau régional. Dans cet objectif, il sera mis fin à l’actuelle confusion des fonctions de préfet de département et de région. Ce dernier sera doté de compétences étendues.

Des compétences mieux distribuées
5 – La loi reconnaît et met en œuvre le principe de subsidiarité selon lequel les compétences sont transférées à la collectivité apte à les exercer au niveau le plus proche des citoyens et le plus efficace. À cette fin, le rapport propose de très importants transferts de compétences. À la région la construction des universités, la plénitude des moyens en matière de formation professionnelle, les transports ferroviaires, les aides aux logements territorialisables, les aides aux petites et moyennes entreprises. Au département, l’entretien de l’ensemble du réseau routier à l’exception des autoroutes, la santé scolaire. Aux communes et intercommunalités des compétences élargies en matière d’intervention économique, d’aide sociale et d’environnement.

Des principes réaffirmés
6 – Le principe de répartition par blocs de compétences est réaffirmé, l’interdiction de toute tutelle entre collectivités confirmée. Leur bonne application suppose que soit menée une réflexion sur l’incidence du développement des procédures contractuelles dont le principe doit être maintenu. En outre, ce principe ne fait pas obstacle à la définition, pour la prise en compte de projets précis, de “ collectivités chefs de files ”. Enfin, les possibilités de délégation conventionnelle des compétences d’une collectivité à une autre seront élargies.

Une démocratie de proximité
7 – De nouvelles formes de démocratie participative doivent être instituées. Celles-ci s’exercent de façon privilégiée au niveau de proximité, en particulier, par l’obligation pour les communes de plus de 20 000 habitants, de créer des conseils de quartiers représentatifs.
Les modalités de l’association des habitants à la définition de nouveaux projets, ainsi que les différentes formes d’enquête publique seront réformées. La représentation des associations sera renforcée. Les nouvelles technologies de communication seront systématiquement mises au service de la transparence.
La question de l’instauration du droit de vote et d’éligibilité des étrangers non communautaires aux élections a fait l’objet d’un débat entre, les tenants d’un lien strict entre citoyenneté et droit de vote, et ceux qui souhaitent donner une plus grande dimension à la notion d’intégration. La majorité s’est prononcée sur le principe du droit au suffrage aux élections municipales.

Un accès plus démocratique aux fonctions électives
8 – L’application de la parité hommes-femmes et la limitation des cumuls de mandats engagent un profond renouvellement de la population des élus. Si l’on ne veut pas manquer ce rendez-vous, il est impératif de permettre l’accès aux fonctions électives de catégories sociales plus diversifiées. Plusieurs mesures proposées tendent à cet objectif. En particulier pour les salariés du secteur privé, il est institué un “ congé électif ” sur le modèle du congé parental leur permettant de retrouver leur emploi à l’issue de leur mandat. En outre, il leur sera assuré une meilleure protection contre les licenciements. La formation des élus sera renforcée. L’exercice sur une certaine durée des fonctions électives pourra donner accès aux concours de la fonction publique.
Dans le cadre de cette démocratisation, il faut également améliorer le “ statut des élus ”. La commission a pris acte des progrès importants récemment réalisés en matière de montant des indemnités des maires. Quelques mesures restent à prendre en faveur des adjoints. De plus, des solutions spécifiques méritent d’être étudiées en matière de continuité des droits à la retraite ou de remboursements de frais liés au mandat. Il est cependant proposé d’aller au-delà. Il convient de bâtir un véritable statut des élus tenant compte de la diversité des collectivités.
C’est ainsi que pour les collectivités d’une certaine importance, il doit être mis en place une fonction publique élective sous la forme “ d’agents civiques territoriaux ”, rémunérés directement par la collectivité, et bénéficiant d’un régime de retraite et d’un maintien de leur rémunération pendant six mois en cas de perte du mandat électif afin de trouver le temps nécessaire de rechercher un emploi.

Une meilleure sécurité juridique
9 – La sécurité des actes des collectivités locales sera mieux assurée par un développement de la fonction juridique au sein des collectivités, par le développement de la fonction de conseil, par un renforcement du contrôle de légalité sur les actes les plus importants, par une définition plus stricte du champ et de la portée de l’examen de gestion par le juge des comptes.

Une adaptation de la fonction publique territoriale aux exigences de la décentralisation
10 – Les conditions de recrutement et d’affectation des agents territoriaux doivent être revues afin de permettre aux collectivités territoriales de disposer des personnels qualifiés dont elles ont besoin. Par ailleurs, il est désormais temps d’assurer d’une part, la nécessaire coordination et programmation des recrutements dans le cadre de conférences régionales des gestionnaires des emplois territoriaux et d’autre part, une véritable régulation nationale des emplois supérieurs de la fonction publique territoriale.

La modernisation des financements locaux
11 – Associant dotations budgétaires et fiscalité directe ou indirecte locale, le financement des collectivités territoriales a connu un dynamisme certain au cours des dernières années et a ainsi permis aux collectivités locales de relever le défi de la décentralisation, tout en préservant leur situation financière.
Toutefois, les membres de la commission ont été unanimes pour reconnaître que ce mode de financement présentait de plus en plus de défauts, tant en termes de justice sociale qu’en termes de contrôle démocratique. Cet état de fait avait conduit l’État à imposer la substitution progressive de dotations budgétaires aux recettes fiscales, réduisant ainsi les marges d’autonomie fiscale des collectivités locales.
L’heure n’est plus à une correction marginale du dispositif mais plutôt à une remise à plat totale du mode de financement des collectivités territoriales, articulée autour de trois principes : autonomie fiscale, responsabilisation de l’élu vis-à-vis de l’électeur, et régulation par l’État d’un système inégalitaire grâce à une politique de péréquation ambitieuse.
La révision des valeurs locatives servant de bases à la taxe d’habitation a trop longtemps été différée, faute de volonté politique pour mettre en œuvre cette réforme. Pour moderniser la taxe d’habitation et réduire ainsi les inégalités fiscales engendrées par cet impôt, la commission propose de transférer aux maires la responsabilité de procéder ou non à la révision des valeurs locatives de sa commune. Parallèlement, l’assiette de la taxe d’habitation devra être revue de manière à prendre davantage en compte, dans le calcul de l’impôt dû, la capacité contributive de chaque foyer.
La légitimité républicaine implique aussi la faculté pour les élus de voter l’impôt et de répondre de son utilisation devant les citoyens. Ceci suppose tout d’abord que la fiscalité demeure, dans les budgets de chaque collectivité territoriale, une recette prépondérante. Mais cette condition n’est pas suffisante : il est également nécessaire que le dispositif fiscal devienne plus lisible pour le contribuable. La commission a estimé qu’une spécialisation des impôts permettrait de répondre de manière satisfaisante à ces enjeux démocratiques : à la commune serait attribuée la taxe d’habitation, aux intercommunalités la taxe professionnelle unique et à la région la taxe professionnelle, et enfin aux départements, la taxe foncière sur les propriétés bâties.
Enfin, dans un pays où la richesse fiscale est très inégalement répartie sur le territoire, le maintien de l’autonomie fiscale des collectivités locales suppose de donner à l’État un rôle fort de solidarité afin de réduire ces inégalités. La globalisation et la simplification des règles de répartition des dotations de l’État, par les marges de manœuvres que ces réformes induiront, devraient être un des moyens d’amplifier les politiques de péréquation, encore jugées insuffisantes.

Un débat national et une conférence annuelle
12 – Les lois de 1982 et 1983 supposaient une rupture avec l’ordre juridique établi. Une réforme aussi radicale ne pouvait se faire que rapidement et avec une certaine “ audace ”. Le principal reproche que l’on peut faire à la décentralisation est d’être restée trop institutionnelle. La “ refondation de l’action publique locale ” à laquelle convie le présent rapport présente un tout autre contexte : s’il faut agir, il n’est pas nécessaire de le faire dans le délai de quelques mois.
L’occasion est bonne, à l’issue de la préparation d’une nouvelle loi, de préparer les évolutions institutionnelles importantes qui sont proposées sous la forme d’un large débat public. Celui-ci devrait permettre d’entendre la voix, non seulement des élus locaux, mais aussi de tous ceux qui sont les véritables acteurs de la décentralisation, associations, entreprises, universitaires, chercheurs et médias, et en définitive, de l’ensemble des citoyens désirant s’exprimer. Un tel débat devrait naturellement s’inscrire dans une perspective pluraliste. Plusieurs précédents d’assises régionales en matière de recherche, d’environnement, d’aménagement du territoire ou de politique de la jeunesse ont permis une “ consultation ” à une large échelle des opinions et contribué à d’importantes réformes. Sujet transversal par définition, la décentralisation mérite pour le moins la même attention.
C’est ainsi que la commission pour l’avenir de la décentralisation préconise un large débat public permettant à l’ensemble du corps social de s’exprimer sur l’administration locale.
Enfin, et de façon plus permanente, une conférence annuelle de la décentralisation devrait permettre à l’État et aux collectivités territoriales représentées par leurs associations d’élus de tracer en commun un bilan régulier de l’évolution de la décentralisation, d’identifier les questions posées et de favoriser la concertation sur les mesures envisagées, notamment dans le cadre de la loi de finances.
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Travaux préparatoires au PS : 15 exigences

Le Parti socialiste sous l’égide d’André Laignel a mis en place fin 2008 un groupe de travail réunissant des représentants de l’ADF, de l’ARF, de la FNESR, des différentes missions, des groupes parlementaires socialistes, chargé de coordonner l’ensemble de ces travaux et de formuler des propositions à partir d’un socle
d’exigences pour une démocratie territoriale plus juste et efficace, à définir au préalable.
Une première réunion du groupe de travail décentralisation piloté par Jean-Claude Peyronnet a eu lieu le mardi 18 novembre 2008 et a examiné ce texte.
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