Le rapport Mauroy : huit ans déjà !

A travers un bilan des lois de la décentralisation de 1982-83 et des textes qui ont suivi, ce rapport proposait des orientations nouvelles fondées sur une intercommunalité démocratisée, une rénovation de l'entité département et l'affirmation d'un pouvoir régional fort. Il insistait aussi sur la réaffirmation du rôle du préfet, la nécessité d'importants transferts de compétences, l'institution de nouvelles formes de démocratie participative avec une application de la parité hommes-femmes dans les fonctions électives et la réforme de la fiscalité locale. Le rapport préconisait également une meilleure conciliation entre responsabilité des élus et missions de contrôle et proposait l'organisation d'une conférence annuelle de la décentralisation.

Voici le lien pour télécharger le rapport au format pdf et voici la synthèse


Douze orientations pour refonder l’action publique locale
Depuis 1982 les lois de décentralisation ont fait l’objet de très nombreuses modifications. Ce “ pragmatisme juridique ”, s’il a permis des adaptations et des évolutions, a aussi eu pour conséquence une perte de lisibilité d’ensemble de l’architecture de l’organisation locale. Les nouvelles perspectives ouvertes dans le cadre de ce rapport devraient, pour être aperçues dans toute leur ampleur, trouver place dans une réforme législative d’ensemble du dispositif de décentralisation permettant au Parlement de débattre globalement de l’organisation locale.
Cette loi pourrait en priorité mettre en œuvre les douze évolutions majeures proposées par le présent rapport et qui sont retracées ci-dessous.

Une intercommunalité démocratisée
1 – Au cours des quinze années à venir les structures territoriales devront évoluer fortement. Celles-ci, en effet, ne doivent pas être considérées comme immuables. Mais plutôt que d’imaginer un schéma a priori, la commission a préféré inscrire les évolutions souhaitables dans la dynamique en cours des regroupements des communes au sein des établissements mis en place par la loi du 12 juillet 1999. Tout doit être mis en œuvre pour que cette “ révolution intercommunale ” aboutisse, d’ici à dix ans, à un “ maillage ” du territoire autour de quelques milliers de communautés de communes, de 130 communautés d’agglomération et d’une vingtaine de communautés urbaines. À défaut de rendre cette coopération obligatoire, il sera nécessaire de maintenir un effort financier significatif. L’appui en parallèle de cette “ coopération horizontale ” d’une “ coopération verticale ” liant des collectivités de niveau différent est aussi souhaitable.
Mais s’il s’agit encore d’inciter, il faut désormais surtout démocratiser. À l’horizon 2007, les différents établissements publics de coopération, qui draineront une part significative de la taxe professionnelle et réaliseront l’essentiel des investissements ruraux comme urbains, devront être issus d’un scrutin démocratique. Les conseils intercommunaux seront à cette date élus au suffrage universel direct selon un mode de scrutin inspiré des principes de la loi dite PLM, “ Paris-Lyon-Marseille ”.

Une collectivité départementale rénovée
2 – Le succès de l’intercommunalité marque de son empreinte l’ensemble du paysage institutionnel local. C’est en premier lieu le rôle du département qui s’en trouve transformé. Aujourd’hui essentiellement fédérateur des petites communes, sa place sera moins assurée face à des entités plus vastes et disposant de plus de moyens. La commission a cependant considéré que la suppression de ce niveau comporterait plus de risques que de bénéfices réels. Le département reste irremplaçable en matière d’action de proximité, notamment en ce qui concerne le social, la culture ou les équipements.
La superposition de trois niveaux de collectivités, en définitive assez proche des situations étrangères comparables, n’est donc pas apparue comme une justification suffisante pour supprimer le département. D’autant que celui-ci reste, au moins actuellement, le niveau privilégié d’organisation des services de l’État.
Mais pour les raisons qui viennent d’être évoquées, la collectivité départementale doit se réformer fortement et rapidement. Si les compétences du département doivent être mieux définies et recentrées, c’est surtout sur la représentativité de cette collectivité qu’il convient de porter l’attention.
Nul ne conteste tout d’abord que le renouvellement triennal ne permet pas de faire apparaître clairement devant l’opinion les enjeux de l’élection au conseil général. Il est donc proposé que l’assemblée départementale soit élue en une seule fois tous les six ans. Mais c’est surtout une profonde transformation du mode de scrutin départemental qui permettra de donner à cette assemblée l’assise démocratique et la représentativité que réclament sa pérennité et l’approfondissement de ses compétences. Seule cette évolution permettra de passer du conseil général de jadis à un véritable conseil départemental à la hauteur des ambitions de la décentralisation.
Si la commission dans son ensemble a considéré qu’un changement de mode de scrutin était inéluctable, des clivages se sont instaurés sur le maintien ou non d’un mode de scrutin territorialisé. On ne reviendra pas dans cette synthèse sur les choix possibles qui sont explicités dans le rapport. À l’appui d’une “ approche territoriale ”, l’argument de la diversité des modes de scrutin, la proximité de l’élu et une certaine liberté de candidature au regard des exigences de désignation des partis politiques. À l’inverse, une proportionnelle départementale permet l’application au département du principe de parité ainsi que la plus grande clarté du débat politique. Cette dernière solution a de plus le mérite d’instituer l’unicité des modes de scrutins locaux. Sur ces questions, la commission ne s’est pas prononcée de façon unanime. Un débat plus large marquerait en tout état de cause un progrès de la vie démocratique.

Un pouvoir régional fort
3 – La nécessité de faire émerger un pouvoir régional fort a fait l’unanimité au sein de la commission. Contestée en 1982, entravée par un mode de scrutin inadapté, la région catalyse cependant les attentes des citoyens. Le nouveau mode de scrutin applicable en 2002 permettra l’apparition de majorités régionales plus claires, gage d’une meilleure efficacité. Mais les régions françaises restent pénalisées par un découpage territorial qui doit plus aux circonstances historiques qu’à une véritable rationalité. L’idée d’un élargissement de ces périmètres et de la fusion de certaines régions qui donnerait à ces entités une puissance économique incomparablement plus grande et permettrait d’éviter des interférences avec la vocation des départements, si elle a été longuement débattue, n’a pas recueilli la majorité de la commission. Il n’en reste pas moins que l’objectif demeure et qu’il peut être atteint par un développement des formules de coopération interrégionale et de vigoureuses incitations qui sont proposées par le rapport.
Mais la puissance n’est pas seulement facteur de la taille. Des transferts de compétences non négligeables sont proposés en matière d’université, de recherche, de formation professionnelle et de santé. Une conférence régionale des exécutifs permettra une meilleure animation et une plus grande coordination des projets au sein de ce territoire.
Les régions seront mieux associées à la répartition des fonds européens. Par ailleurs, la commission a préconisé un développement de la coopération transfrontalière.

Une déconcentration accrue
4 – Trop longtemps les questions de la décentralisation et de la réforme de l’État ont cheminé selon des voies parallèles et parfois discordantes. L’État n’a toujours pas tiré, notamment dans l’organisation de ses services, toutes les conséquences de la décentralisation. Cette complexité de l’administration locale de l’État est peu favorable à la compréhension des citoyens. C’est au nom de cette situation que la commission a choisi de présenter des propositions sur la réforme de l’État au niveau local.
Le rôle du préfet doit être réaffirmé en tant qu’interlocuteur unique à même d’impulser une politique cohérente de l’ensemble des services de l’État. Ses moyens au niveau départemental doivent être renforcés dans le cadre d’une rationalisation des services déconcentrés de l’État. À cette fin, les sous-préfets seront plus largement utilisés dans le cadre de missions départementales ou régionales. De plus, la fusion au sein de la préfecture de certains services doit être mise à l’étude. Les dispositifs de coopération inter-services doivent être renforcés.
Mais surtout l’organisation de l’État doit tendre à se redéployer au niveau régional. Dans cet objectif, il sera mis fin à l’actuelle confusion des fonctions de préfet de département et de région. Ce dernier sera doté de compétences étendues.

Des compétences mieux distribuées
5 – La loi reconnaît et met en œuvre le principe de subsidiarité selon lequel les compétences sont transférées à la collectivité apte à les exercer au niveau le plus proche des citoyens et le plus efficace. À cette fin, le rapport propose de très importants transferts de compétences. À la région la construction des universités, la plénitude des moyens en matière de formation professionnelle, les transports ferroviaires, les aides aux logements territorialisables, les aides aux petites et moyennes entreprises. Au département, l’entretien de l’ensemble du réseau routier à l’exception des autoroutes, la santé scolaire. Aux communes et intercommunalités des compétences élargies en matière d’intervention économique, d’aide sociale et d’environnement.

Des principes réaffirmés
6 – Le principe de répartition par blocs de compétences est réaffirmé, l’interdiction de toute tutelle entre collectivités confirmée. Leur bonne application suppose que soit menée une réflexion sur l’incidence du développement des procédures contractuelles dont le principe doit être maintenu. En outre, ce principe ne fait pas obstacle à la définition, pour la prise en compte de projets précis, de “ collectivités chefs de files ”. Enfin, les possibilités de délégation conventionnelle des compétences d’une collectivité à une autre seront élargies.

Une démocratie de proximité
7 – De nouvelles formes de démocratie participative doivent être instituées. Celles-ci s’exercent de façon privilégiée au niveau de proximité, en particulier, par l’obligation pour les communes de plus de 20 000 habitants, de créer des conseils de quartiers représentatifs.
Les modalités de l’association des habitants à la définition de nouveaux projets, ainsi que les différentes formes d’enquête publique seront réformées. La représentation des associations sera renforcée. Les nouvelles technologies de communication seront systématiquement mises au service de la transparence.
La question de l’instauration du droit de vote et d’éligibilité des étrangers non communautaires aux élections a fait l’objet d’un débat entre, les tenants d’un lien strict entre citoyenneté et droit de vote, et ceux qui souhaitent donner une plus grande dimension à la notion d’intégration. La majorité s’est prononcée sur le principe du droit au suffrage aux élections municipales.

Un accès plus démocratique aux fonctions électives
8 – L’application de la parité hommes-femmes et la limitation des cumuls de mandats engagent un profond renouvellement de la population des élus. Si l’on ne veut pas manquer ce rendez-vous, il est impératif de permettre l’accès aux fonctions électives de catégories sociales plus diversifiées. Plusieurs mesures proposées tendent à cet objectif. En particulier pour les salariés du secteur privé, il est institué un “ congé électif ” sur le modèle du congé parental leur permettant de retrouver leur emploi à l’issue de leur mandat. En outre, il leur sera assuré une meilleure protection contre les licenciements. La formation des élus sera renforcée. L’exercice sur une certaine durée des fonctions électives pourra donner accès aux concours de la fonction publique.
Dans le cadre de cette démocratisation, il faut également améliorer le “ statut des élus ”. La commission a pris acte des progrès importants récemment réalisés en matière de montant des indemnités des maires. Quelques mesures restent à prendre en faveur des adjoints. De plus, des solutions spécifiques méritent d’être étudiées en matière de continuité des droits à la retraite ou de remboursements de frais liés au mandat. Il est cependant proposé d’aller au-delà. Il convient de bâtir un véritable statut des élus tenant compte de la diversité des collectivités.
C’est ainsi que pour les collectivités d’une certaine importance, il doit être mis en place une fonction publique élective sous la forme “ d’agents civiques territoriaux ”, rémunérés directement par la collectivité, et bénéficiant d’un régime de retraite et d’un maintien de leur rémunération pendant six mois en cas de perte du mandat électif afin de trouver le temps nécessaire de rechercher un emploi.

Une meilleure sécurité juridique
9 – La sécurité des actes des collectivités locales sera mieux assurée par un développement de la fonction juridique au sein des collectivités, par le développement de la fonction de conseil, par un renforcement du contrôle de légalité sur les actes les plus importants, par une définition plus stricte du champ et de la portée de l’examen de gestion par le juge des comptes.

Une adaptation de la fonction publique territoriale aux exigences de la décentralisation
10 – Les conditions de recrutement et d’affectation des agents territoriaux doivent être revues afin de permettre aux collectivités territoriales de disposer des personnels qualifiés dont elles ont besoin. Par ailleurs, il est désormais temps d’assurer d’une part, la nécessaire coordination et programmation des recrutements dans le cadre de conférences régionales des gestionnaires des emplois territoriaux et d’autre part, une véritable régulation nationale des emplois supérieurs de la fonction publique territoriale.

La modernisation des financements locaux
11 – Associant dotations budgétaires et fiscalité directe ou indirecte locale, le financement des collectivités territoriales a connu un dynamisme certain au cours des dernières années et a ainsi permis aux collectivités locales de relever le défi de la décentralisation, tout en préservant leur situation financière.
Toutefois, les membres de la commission ont été unanimes pour reconnaître que ce mode de financement présentait de plus en plus de défauts, tant en termes de justice sociale qu’en termes de contrôle démocratique. Cet état de fait avait conduit l’État à imposer la substitution progressive de dotations budgétaires aux recettes fiscales, réduisant ainsi les marges d’autonomie fiscale des collectivités locales.
L’heure n’est plus à une correction marginale du dispositif mais plutôt à une remise à plat totale du mode de financement des collectivités territoriales, articulée autour de trois principes : autonomie fiscale, responsabilisation de l’élu vis-à-vis de l’électeur, et régulation par l’État d’un système inégalitaire grâce à une politique de péréquation ambitieuse.
La révision des valeurs locatives servant de bases à la taxe d’habitation a trop longtemps été différée, faute de volonté politique pour mettre en œuvre cette réforme. Pour moderniser la taxe d’habitation et réduire ainsi les inégalités fiscales engendrées par cet impôt, la commission propose de transférer aux maires la responsabilité de procéder ou non à la révision des valeurs locatives de sa commune. Parallèlement, l’assiette de la taxe d’habitation devra être revue de manière à prendre davantage en compte, dans le calcul de l’impôt dû, la capacité contributive de chaque foyer.
La légitimité républicaine implique aussi la faculté pour les élus de voter l’impôt et de répondre de son utilisation devant les citoyens. Ceci suppose tout d’abord que la fiscalité demeure, dans les budgets de chaque collectivité territoriale, une recette prépondérante. Mais cette condition n’est pas suffisante : il est également nécessaire que le dispositif fiscal devienne plus lisible pour le contribuable. La commission a estimé qu’une spécialisation des impôts permettrait de répondre de manière satisfaisante à ces enjeux démocratiques : à la commune serait attribuée la taxe d’habitation, aux intercommunalités la taxe professionnelle unique et à la région la taxe professionnelle, et enfin aux départements, la taxe foncière sur les propriétés bâties.
Enfin, dans un pays où la richesse fiscale est très inégalement répartie sur le territoire, le maintien de l’autonomie fiscale des collectivités locales suppose de donner à l’État un rôle fort de solidarité afin de réduire ces inégalités. La globalisation et la simplification des règles de répartition des dotations de l’État, par les marges de manœuvres que ces réformes induiront, devraient être un des moyens d’amplifier les politiques de péréquation, encore jugées insuffisantes.

Un débat national et une conférence annuelle
12 – Les lois de 1982 et 1983 supposaient une rupture avec l’ordre juridique établi. Une réforme aussi radicale ne pouvait se faire que rapidement et avec une certaine “ audace ”. Le principal reproche que l’on peut faire à la décentralisation est d’être restée trop institutionnelle. La “ refondation de l’action publique locale ” à laquelle convie le présent rapport présente un tout autre contexte : s’il faut agir, il n’est pas nécessaire de le faire dans le délai de quelques mois.
L’occasion est bonne, à l’issue de la préparation d’une nouvelle loi, de préparer les évolutions institutionnelles importantes qui sont proposées sous la forme d’un large débat public. Celui-ci devrait permettre d’entendre la voix, non seulement des élus locaux, mais aussi de tous ceux qui sont les véritables acteurs de la décentralisation, associations, entreprises, universitaires, chercheurs et médias, et en définitive, de l’ensemble des citoyens désirant s’exprimer. Un tel débat devrait naturellement s’inscrire dans une perspective pluraliste. Plusieurs précédents d’assises régionales en matière de recherche, d’environnement, d’aménagement du territoire ou de politique de la jeunesse ont permis une “ consultation ” à une large échelle des opinions et contribué à d’importantes réformes. Sujet transversal par définition, la décentralisation mérite pour le moins la même attention.
C’est ainsi que la commission pour l’avenir de la décentralisation préconise un large débat public permettant à l’ensemble du corps social de s’exprimer sur l’administration locale.
Enfin, et de façon plus permanente, une conférence annuelle de la décentralisation devrait permettre à l’État et aux collectivités territoriales représentées par leurs associations d’élus de tracer en commun un bilan régulier de l’évolution de la décentralisation, d’identifier les questions posées et de favoriser la concertation sur les mesures envisagées, notamment dans le cadre de la loi de finances.
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