Projet de note d' Elisabeth Guigou sur la réforme de l’organisation territoriale

Lors du bureau national du 13 janvier, Elisabeth Guigou, députée de Seine Saint Denis, Secrétaire Nationale pour la Réforme de l'État et des Collectivités territoriales a présenté une note pour exprimer la position du parti sur la réforme des collectivités, d'après ce qui filtre des projets de la commission Balladur. Voici le texte intitulé "La décentralisation jusqu'au bout".
Les socialistes veulent la décentralisation et, depuis 26 ans, ils la font. Depuis les grandes lois Mauroy-Deferre (1982-1983) notre volonté n'a pas faibli.
Notre déclaration de principe adoptée en 2008, affirme dans son article 17 : « Le Parti socialiste est un parti décentralisateur. Il met le respect de la diversité des territoires, au cœur de ses valeurs. Il veut allier la présence d’un État régulateur, garant de l’égalité républicaine et de l’équilibre – y compris financier- entre les territoires, à une démocratie locale vivante et innovante ».
Nous voulons aujourd’hui aller au bout de la décentralisation car c’est un principe de responsabilisation et d’efficacité. Les services publics décentralisés fonctionnent mieux que lorsqu'ils étaient gérés par l'Etat, qu’il s’agisse des TER, des formations sanitaires et sociales ou des établissements scolaires. Les collectivités locales ont donné un coup de fouet à l'investissement public : elles réalisent, aujourd’hui, 73 % de l'investissement public mais ne concourent que pour 10 % à la dette publique de la France. Les régions dépensent deux fois plus pour les lycées que l'État ne le faisait. Les collectivités décentralisées ont considérablement contribué à la diffusion des politiques numériques, aux innovations, aux soutien des PME, à l'approfondissement de la démocratie locale par la parité, la mise en place de conseils locaux.
Vingt-six ans après les lois Mauroy-Defferre, dix ans après les lois Chevènement-Voynet-Gayssot, nous voulons une nouvelle et profonde réforme de l'organisation territoriale car la décentralisation est loin d'être achevée.
L'enchevêtrement des compétences prive le citoyen de son droit à la visibilité de l'action publique, à la participation active, au contrôle démocratique. Il amoindrit l'efficacité de l'action publique par les pertes de temps et les gaspillages qu'il engendre. Il aggrave les inégalités territoriales.
L'Etat est le principal responsable de ces dysfonctionnements. Lorsqu'il a transféré des responsabilités aux régions et aux départements, il a conservé ses propres services : les DDASS alors que l'action sociale est assumée par les départements; les DRIRE alors que les Régions assurent l'essentiel de leurs attributions. La première priorité pour supprimer les doublons est de réformer l'Etat.
L'Etat est également le principal responsable des inégalités territoriales. Parce que les charges qu'il a transférées ne sont pas intégralement compensées. L'Etat doit deux milliards d'euros aux départements au titre du RMI, et ne finance l'APA qu'à hauteur de 27% au lieu de 50% en 2001; l'Etat doit près d'un milliard d'euros aux régions au titre de la formation professionnelle. Ces dépenses non prévues pèsent plus lourdement sur les collectivités pauvres. D'autant plus que les concours de l'Etat aux collectivités territoriales ne cessent de diminuer. La dernière trouvaille a consisté à inclure le remboursement de la TVA que l'Etat doit aux collectivités locales, dans l’enveloppe globale des dotations.
Les collectivités décentralisées sont, en France comme partout en Europe, organisées en trois niveaux : régions, départements, communes. Il est faux de prétendre que la France serait une exception en Europe. La taille des régions est un faux débat : 10 Etats européens ont moins d'habitants que la région Rhônes-Alpes.
La spécificité françaises vient plutôt du nombre des communes (40% du total de l'Union Européenne). Les communes sont une richesse par les liens humains et les politiques de proximité, mais elles doivent se regrouper pour leur développement, la qualité des services à la population, et l'utilisation optimale de leurs ressources. C'est, là encore, la gauche qui a donné l'impulsion la plus forte à l'intercommunalité avec les lois de 1992 et de 1999. Si bien que 90% du territoire est aujourd'hui en intercommunalité.
Il faudra aussi clarifier les compétences respectives des régions et départements en renforcant leurs atouts respectifs : des régions fortes en charge du développement économique et de l'aménagement du territoire, des départements qui organisent les politiques de proximité et les solidarités sociales et territoriales.
Nous voulons la décentralisation jusqu'au bout. C'est-à-dire un Etat stratège, des collectivité autonomes et responsables, des citoyens, des élus et des acteurs de la vie économique, sociale et culturelle, informés et associés à la définition et à la mise en oeuvre des politiques publiques.

I. NOS OBJECTIFS :

1.Supprimer les doublons source de gaspillages financiers, de lenteur et d'opacité.

L'enchevêtrement, aggravé par les reformes Raffarin, des compétences est inacceptable :
 les citoyens ne savent pas si c'est l'État, leur région, leur département ou leur commune qui est responsable de l'emploi, de l'éducation, de la formation, de la santé, de la solidarité avec les familles, les personnes âgées, les handicapées. Ils ont du mal à identifier les démarches à suivre et sont souvent ballotés d'un guichet à un autre.
La réforme doit être un facteur de justice sociale en facilitant l'accès des citoyens à l'emploi, au logement, au service public, a l'éducation, à la santé en permettant aux citoyens de progresser socialement par la formation, l'éducation, la culture et en garantissant un environnement de qualité.
 les élus se plaignent de la complexité des procédures, de la multiplicité des guichets et de la lenteur dans la réalisation des équipements qui en résulte. Ils subissent l'assèchement et déplorent la baisse des ressources provenant des impôts locaux (plafonnement de la TP) ainsi que l'injustice de la taxe d'habitation : celle-ci est plus élevée en Seine-Saint-Denis que dans les Hauts de Seine. Les communes les plus pauvres ont en effet la taxe d’habitation la plus élevée.
La réforme doit donner aux élus les moyens financiers humains et administratifs nécessaires et leur conférer un statut plus valorisant.
 les associations sont fragilisées, leur financement est drastiquement réduit depuis 2002.
 le développement des entreprises, surtout des PME, est entravé par la multiplication des interventions administratives et la confusion dans les compétences des administrations
 l'ensemble nuit à la qualité et à l'efficacité des services publics, engendre des surcoûts et des retards et pénalise l'investissement et l'innovation.
La réforme doit améliorer la lisibilité des enjeux démocratiques locaux et donner le droit de vote aux étrangers non européens pour les élections locales.

2. Clarifier les compétences, corriger les inégalités territoriales.

Dire qui fait quoi, qui est responsable, à qui les citoyens, les élus, les associations et les entreprises doivent s'adresser. Améliorer la légitimité démocratique des intercommunalités et la représentativité des élus départementaux des zones urbaines notamment par le redécoupage des cantons.
Exiger de l'Etat qu'il mette en place une réelle péréquation verticale et horizontale entre les territoires riches et les autres, qu'il s'agisse des régions, des départements, des communes ou intercommunalités et qu'il assure aux collectivités leur autonomie fiscale.
La péréquation doit tenir compte des richesses mais aussi des charges liées à la pauvreté de la population concernée.
Remettre à plat la fiscalité locale pour plus de justice fiscale. L'impôt local doit obéir à deux principes : un équilibre entre l'impôt sur les ménages et l'impôt sur les entreprises; une prise en compte des revenus des ménages, ainsi que des efforts d'investissement et d'innovation des entreprises et de leurs liens économiques et sociaux avec les territoires. La réforme de la fiscalité doit donner aux collectivités décentralisées une réelle autonomie, tout en veillant à garantir la dynamique de leurs ressources.

3. Adopter une méthode qui garantisse un débat démocratique et élimine les manoeuvres électorales.

Les décisions doivent être précédées d'un large débat démocratique : Pas de décision avant que le rapport du Comité Balladur ne soit publié et soumis à un large débat public. Les collectivités locales qui sont en première ligne face à la détresse des Françaises et Français doivent être impérativement associées à la préparation du prochain plan de relance comme cela été le cas en Espagne, au lieu de se voir sommées par l'Etat d'investir davantage sans transfert financier supplémentaire, c'est-à-dire par l'augmentation de la dette et de l'impôt ! Qu'elles ne l'aient pas été lors du premier plan est non seulement critiquable mais contre productif.

La réforme de l'organisation territoriale ne doit pas être le paravent de manoeuvres électorales. Les dates des élections locales doivent être respectées et les élections régionales doivent avoir lieu en 2010. Le mode de scrutin des élections municipales et régionales est satisfaisant dès lors que le seuil pour la proportionnelle aux élections municipales est ramené à 2000 habitants : il assure par la proportionnelle une représentativité large, ainsi que la parité, il garantit l'existence d'une majorité pour l'exécutif. Le mode de scrutin des départements est cohérent avec leur identité de collectivité de proximité. Cependant, pour tenir compte de l’évolution de la population un redécoupage des cantons est nécessaire. Par ailleurs, le renouvellement en une fois de l’assemblée départementale doit devenir la règle. Dans l’objectif d’améliorer la lisibilité pour les citoyens nous proposons que le Conseil général s’intitule Conseil départemental. Si le mode d'élection des conseillers généraux devait être réformé, le modèle devrait être celui des modes de scrutins municipaux et régionaux.

II. NOS PROPOSITIONS

1. Réformer l'Etat

Nous voulons un Etat stratège, fort et regroupé sur ses compétences :
Qui assume pleinement et totalement ses missions régaliennes (Economie, Emploi, Justice, Police, affaires étrangères, les relations européennes)
Qui finance, définit les grandes priorités nationales (Education, Recherche)et prépare l'avenir mais n'empiète pas sur les compétences des collectivités locales et leur assure la capacité de les mettre en oeuvre.
Qui garantisse la solidarité nationale (hôpitaux, sécurité sociale, logement social) et territoriale en augmentant massivement les péréquations financières.

Nous exigeons que l'Etat :
Supprime les doublons entre ses services et ceux des régions et des départements (DDASS, DRIRE). Nous n'avons pas besoin d'un Etat tatillon qui entrave l'action des collectivités décentralisées.
Arrête de recentraliser des actions pourtant déléguées aux collectivités comme cela a été fait depuis 2004, en contradiction totale avec les intentions affichées par la loi constitutionnelle de 2003, à l’instar de ce que l’on constate sur la formation professionnelle.
Cesse de solliciter continuellement les collectivités pour le financement de ses propres compétences. Par exemple : l’Etat ne peut d’un côté demander aux collectivités de s’occuper seuls des modes de transports dans les territoires (transports scolaires, TER, routes nationales, etc.) et continuer à leur demander de financer les lignes ferroviaires à grande vitesse qui sont de sa compétence. De même, en matière de sécurité et incendie, l’Etat ne peut continuer à vouloir assumer totalement les décisions alors que ce sont les départements et les communes qui financent intégralement ces services.

2. Achever l'intercommunalité et en améliorer la qualité et la légitimité démocratique.

Fixer, comme le préconisait le rapport Mauroy en 2000, une date butoir pour l'achèvement de regroupement des communes en Communautés urbaines, Communautés d'agglomérations ou Communautés de communes. La loi de 1999 a stimulé le regroupement des communes puisque 92 % d'entres elles sont aujourd'hui regroupées. Cette date pourrait être fixée au 1er janvier 2011.
Améliorer la carte intercommunale. L'Etat doit être le garant d’une approche intercommunale fondée sur deux principes : la cohérence et la solidarité. La cohérence c’est celle de la viabilité et la pérennité du regroupement en terme de moyens financiers et de périmètre. La solidarité doit inclure dans le projet communautaire les communes les plus défavorisées et ne pas permettre que se constitue à la lisière des communautés urbaines des regroupements constitués dans l'unique but de profiter des équipements sans participer à leur financement.Bien sûr il est indispensable de veiller à ce que les périmètres des intercommunalités coïncident avec les bassins de vie et d'emplois pour éviter les regroupements d'opportunité politique qui ne sont pas fondé sur un véritable projet de communauté.
Supprimer les SIVU et SIVOM à l'intérieur des communautés pour éviter les doublons.
Démocratiser les communautés : pour les communautés urbaines, adopter le système PML; inciter les communautés d'agglomération très peuplées à faire de même; pour les communautés d'agglomérations qui n'adopteraient pas le système PML et les communautés de communes nous proposons un système mixte : élection d'une partie du conseil communautaire au suffrage universel direct, (en même temps que les conseillers municipaux), l'autre partie étant constituée par les maires (ou représentants des territoires lorsque les communes sont très petites).

3. Clarifier les compétences respectives des régions et des départements

Des blocs de compétences existent déjà, même s'ils ne sont pas reconnus par la loi : la quasi totalité des budgets des régions va aux transports, à la formation professionnelle, aux lycées, à la recherche et au développement économique. Symétriquement la quasi totalité des budgets des départements va à l'action sociale (RMI, APA, personnes âgées, personnes handicapées, familles), aux investissements routiers et à l’aide aux communes. Il faudrait que la loi reconnaisse ces blocs de compétences, en supprimant les doublons avec l'Etat.
Les collectivités doivent désormais détenir le pouvoir réglementaire correspondant aux modalités d’application de leurs compétences.
Les compétences partagées (10 à 20% des budgets des régions et des départements) concernent principalement la culture, le sport, les loisirs, le tourisme, ainsi qu’une partie du développement économique et des aides aux communes pour financer leurs équipements. Pour ces compétences partagées nous proposons qu'un chef de file soit désigné, principal cofinanceur du projet ou des compétences concernées.
Pour permettre la diversité, nous proposons que les chefs de file soient désignés par la conférence territoriale réunissant au niveau de la région l'exécutif régional les présidents des Conseils généraux, des intercommunalités et les maires.
Nous proposons de limiter les financements croisés entre collectivités en réservant les co-financements aux collectivités « supra » : L'État ne pourrait obliger les collectivités décentralisées à financer les actions de sa compétence mais une commune pourrait voir son projet financé au mieux par l’intercommunalité, le département, la région, l’Etat et l’Europe. Le département ne pourrait faire financer ses projets que par la région, l’Etat et l’Europe.
Dans cet esprit, nous considérons que les collectivités territoriales peuvent négocier entre elles des délégations de compétences.
Les regroupements de régions ou de départements doivent pouvoir être envisagées s’ils sont souhaités localement mais non dictés, par l'Etat. Une intervention autoritaire de l'Etat serait en effet contre productive.

Nous socialistes :
Refusons que l'indispensable réforme de l'organisation territoriale soit le prétexte de manoeuvres électorales (pour la droite, éviter que les élections régionales de 2010 soient la réplique de 2004).
Nous refusons que la réforme soit le reflet d'une idéologie dont l'obsession est de rétrécir encore davantage le périmètre de l'action publique et de brimer les services publics. Des économies sont possibles en supprimant les doublons entre l'Etat et les collectivités décentralisées, ainsi qu'en clarifiant les compétences respectives des régions et des communes. La fusion région-département serait une régression qui priverait les régions de la capacité de remplir leur rôle de développement économique et fragiliserait les actions de solidarité menées par les départements, qui remplissent ainsi une fonction essentielle qui bénéficie à ceux de nos concitoyens qui sont les plus fragiles.
Nous voulons une profonde réforme fondée sur la réalité vécue par les citoyens, les élus, les associations, les entreprises. Notre réforme veut des régions fortes capables d'être des partenaires de l'Etat et de l'Europe, ainsi que des départements et des communes regroupées en intercommunalités en charge des actions de proximité.
Notre réforme c'est la décentralisation jusqu'au bout.